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Dr. Björn Benken
An der Wabe 5
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Bundesverfassungsgericht
z. Hd. Herrn Dr. Dr. h.c. Jentsch
Postfach 1771
76006 Karlsruhe

13.01.2005


Ihr Schreiben vom 9.12.2004  -  Aktenzeichen 2 BvC 7/04



Sehr geehrter Herr Dr. Jentsch,

ich bedanke mich für Ihren Brief vom 9. Dezember 2004, der mir am 15.12.04 zugestellt wurde.

Sie erhalten dieses Mal von Gerhard Kottschlag und mir zwei getrennte Antworten (die sozusagen Teil I und Teil II unserer gemeinschaftlichen Antwort darstellen), da wir aus zeitlichen Gründen (Weihnachtsferien) leider nicht mehr in der Lage waren, eine gemeinsame Stellungnahme auszuarbeiten. Wir bitten um Verständnis.

Die in Ihrem Schreiben vorgetragenen allgemeinen Rechtspositionen zum Sperrklausel-Thema werden - wie ja auch unserem Wahleinspruch zu entnehmen ist - grundsätzlich von uns geteilt. Ihre bislang noch vorhandenen Bedenken bezüglich der Erfolgsaussichten unserer Wahlprüfungsbeschwerde beruhen offenbar auf den drei folgenden Annahmen:  1.) daß die Freiheit der Wahl durch die Sperrklausel lediglich in nicht einschneidender Weise eingeengt werden würde,  2.) daß ein Wahlsystem wie das von uns propagierte nicht praktikabel sei, und  3.) daß die angegriffene Regelung noch innerhalb der Grenzen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers liegen würde. In der folgenden Stellungnahme möchte ich bevorzugt auf diese Punkte Ihres Schreibens eingehen.

Im nachfolgenden Absatz (1) habe ich zunächst zusammenfassend dargestellt, welche der verfassungsrechtlich garantierten Wahlgrundsätze durch das derzeitige Wahlgesetz verletzt werden und warum insbesondere die Freiheit der Wahl in verfassungsrechtlich relevanter Weise tangiert wird.

In Absatz (2) gehe ich ausführlich auf Ihre Zweifel an der Praktikabilität des von uns vorgeschlagenen Wahlsystems mit Stimmweitergabe-Option ein und weise insbesondere auf die positiven Erfahrungen hin, die in anderen Ländern mit Präferenzstimmverfahren gesammelt werden konnten.

In Absatz (3) schließlich wird der Frage nachgegangen, ob dem Gesetzgeber tatsächlich ein allgemeiner Gestaltungsspielraum bei wahlrechtlichen Fragen zusteht oder ob dieser nicht vielmehr im vorliegenden Fall durch verfassungsrechtliche Grenzen stark eingeschränkt ist.



(1) Verfassungsrelevante Wirkungen einer unkompensierten Sperrklausel

Die Sperrklausel verletzt die Gleichheit der Wahl, da Stimmen an Parteien, die unter dem von der Sperrklausel vorgegebenen Quorum geblieben sind, bei der Verteilung der Mandate nicht berücksichtigt werden. Hieraus resultiert ein unterschiedlicher Erfolgswert der Stimmen. Diese Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes ist laut ständiger Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts verfassungsrechtlich dadurch legitimiert, daß sie der Stabilisierung des politischen Systems diene. Durch bestimmte kompensatorische Änderungen des Wahlrechts (siehe unten, Punkt 2) wäre die Verletzung der Gleichheit der Wahl zu einem gewissen Grad vermeidbar.

Eine unkompensierte Sperrklausel verletzt zusätzlich die Freiheit der Wahl auf einschneidende Weise, da Anhänger kleiner Parteien mit dem Verlust des Erfolgswerts ihrer Stimme rechnen müssen, wenn sie ihre Stimme zugunsten der von ihnen bevorzugten Partei abgeben. Die Wahlentscheidung dieser Wähler wird somit von sachfremden Erwägungen geleitet, die nichts mit den zur Wahl stehenden Parteien, deren Programmen und Kandidaten zu tun haben. Der Anhänger einer kleinen Partei kann bei der Stimmabgabe entweder seine wahre Parteipräferenz äußern, oder er kann eine erfolgswirksame Stimme abgeben. Beides gleichzeitig ist nicht möglich. Dieses Dilemma als unmittelbare Folge einer Sperrklausel-Regelung führt zu einer Destabilisierung des politischen Systems (siehe Punkt 3), wäre aber durch bestimmte kompensatorische Wahlrechtsänderungen (siehe Punkt 2) vermeidbar.

Angesichts der gravierenden Eingriffe in die Freiheit der Wahl kann ich die Annahme, daß die Verengung der Entschließungsfreiheit des Wählers nicht einschneidend sei und daß "[w]ahltaktische Überlegungen dieser Art ... gerade Ausdruck einer rationalen Wahlentscheidung" seien, nicht nachvollziehen. Mit derselben Begründung könnte auch die Antwort auf die Alternative "Geld oder Leben!" noch als rationale Wahlentscheidung interpretiert werden, weil sie dem Opfer ja schließlich die "Freiheit der Wahl" lasse. In Wirklichkeit wird jedoch hier wie dort der Entscheidungsspielraum in völlig unzulässiger Weise eingeengt. Die angedrohte Sanktion für die Fall, daß der Wähler seine Stimme für die von ihm bevorzugte Partei abgibt, ist keineswegs geringfügig, sondern sehr einschneidend. Sie kommt in der Konsequenz faktisch einem Verlust des Stimmrechts gleich, denn die Stimme wird bei der anschließenden Mandatsverteilung ja so behandelt, als ob sie gar nicht abgegeben worden wäre. Was würde es für einen Sinn machen, überhaupt noch über Wahlgrundsätze zu diskutieren, wenn selbst ein faktischer Ausschluß von der Wahl als "nicht einschneidend" angesehen werden würde?? (Anmerkung: "Wahl" meint hier nicht den rein formalen Akt der Stimmabgabe, sondern im Rahmen der Verhältniswahl die Einflußnahme auf die Sitzverteilung!).

Beide bisher angeführten Aspekte (Verletzung der Gleichheit der Wahl und Verletzung der Freiheit der Wahl) sind im Sperrklausel-Fall eng miteinander verknüpft und stehen in wechselseitiger Abhängigkeit zueinander. Die Freiheit der Wahl wäre nicht verletzt, wenn der betroffene Wähler nicht befürchten müsse, daß seiner Erstpräferenz-Stimme kein Erfolgswert zugeteilt wird. Umgekehrt würde das Problem unterschiedlicher Stimmen-Erfolgswerte an Gewicht verlieren, wenn das beschriebene Dilemma mancher Wähler bei der Stimmabgabe (Äußerung der wahren Parteipräferenz oder Abgabe einer erfolgswirksamen Stimme) entschärft werden kann. Es macht folglich keinen Sinn, nur die Einschränkungen der Gleichheit der Wahl anzuerkennen, die Einschränkungen der Freiheit der Wahl dagegen unberücksichtigt zu lassen. (Wenn teilweise in den folgenden Ausführungen nur von der Verletzung eines Wahlgrundsatzes die Rede ist, betrifft dies - unausgesprochen - oft auch gleicherweise eine Verletzung des jeweils anderen Wahlgrundsatzes.)

Schließlich verletzt die unkompensierte Sperrklausel auch die Chancengleichheit der Parteien über die Existenz der 5%-Hürde hinaus. Kleine Parteien erhalten - gemessen an den wahren Parteipräferenzen der Wähler - zu wenig Stimmen, weil die implizite Androhung, daß die für diese Parteien abgegebenen Stimmen bei der Verteilung der Parlamentssitze nicht mitgezählt werden, viele Sympathisanten kleiner Parteien dazu bewegt, ihre Stimmen entgegen ihrer wahren Parteienpräferenz abzugeben. Die daraus resultierenden schlechten Wahlergebnisse wiederum schwächen kleine und neugegründete Parteien in vielfältiger Weise (Medieninteresse, Mitgliederzahlen, Finanzierungsbasis). Die Behinderung kleiner Parteien ist zu einem gewissen Grad vermeidbar (Punkt 2) und führt zu einer Destabilisierung des politischen Systems (Punkt 3).



(2) Praktische Beurteilung der kompensatorischen Wahlrechtsänderung

Bei Einführung einer Sperrklausel stehen dem Gesetzgeber grundsätzlich zwei Möglichkeiten offen: er kann sich für eine unkompensierte oder eine kompensierte Sperrklausel-Regelung entscheiden. In Deutschland ist seit 1953 eine unkompensierte Sperrklausel im Wahlgesetz verankert. Kompensierte Sperrklausel-Regelungen dagegen sind eine vergleichsweise moderne Erscheinung; sie sind erst seit einiger Zeit in der politikwissenschaftlichen Diskussion zu finden. Bei einer solchen Regelung würde die vom Gesetzgeber gewünschte Hauptwirkung der Sperrklausel (die Stabilisierung des politischen Systems durch eine Beschränkung parlamentarischer Repräsentanz auf Parteien mit einer bestimmten Wählerstärke) um jene Nebenwirkungen bereinigt, die als verfassungsrechtlich unzulässig bzw. politisch bedenklich einzuschätzen sind.

Ein Beispiel für eine kompensatorische Sperrklausel-Regelung ist das bereits in unserem Wahleinspruch vorgestellte Wahlsystem mit Stimmweitergabe-Option, wo der Wähler für den Fall, daß die von ihm bevorzugte Partei an der Sperrklausel scheitert, eine weitere Partei benennen kann, auf die diese Stimme zu übertragen ist. Hierdurch stellt der Wähler sicher, daß in jenem Fall, wo ein Verlust des Erfolgswertes seiner Stimme droht, die Stimme statt dessen - gemäß seiner Vorausverfügung - anderwärtig einzusetzen ist, wo sie dann doch noch ihren Erfolgswert entfalten kann.

Die geringsten administrativen Auswirkungen hat die angestrebte Wahlrechtsänderung, wenn das Wahlsystem auf zwei Präferenzstimmen beschränkt bleibt. Jeder Wähler kann dann auf seinem Stimmzettel maximal zwei Parteipräferenzen (eine Hauptpräferenz und eine "Ersatzstimme") benennen. Dies geschieht, indem er die Parteien auf dem Stimmzettel in der Reihenfolge seiner Präferenz markiert: eine "1" für seine Lieblingspartei sowie eine "2" für jene Partei, auf die seine Stimme ggf. übertragen werden soll. Jedem Wähler steht es frei, die Stimmweitergabe-Option zu ignorieren und nur eine einzige Präferenzstimme zu vergeben. Ein Kreuz hinter einem Parteinamen wird ebenfalls wie eine "1" gewertet. In diesem letzteren Fall wäre die Stimmabgabe mit dem derzeit praktizierten Verfahren identisch. Ein Wähler bräuchte sich also nicht an den veränderten Wahlvorschriften zu orientieren bzw. müßte im Extremfall noch nicht einmal Kenntnis von ihnen besitzen, um dennoch eine vollgültige Stimme abzugeben.

Auch die Unmittelbarkeit der Wahl bleibt gewahrt. Das Wahlverfahren entspricht einem zweistufigen Wahlverfahren, bei dem im ersten Wahlgang alle zugelassenen Parteien zur Wahl stehen, während im zweiten Wahlgang nur noch jene Parteien wählbar sind, die im ersten Wahlgang mindestens fünf Prozent der Wählerstimmen auf sich vereinigen konnten. Das Besondere an dem hier vorgeschlagenen Verfahren ist, daß die Stichwahl sozusagen zeitgleich mit der Vorwahl stattfindet, so daß die Integration der beiden Wahlgänge in einen einzigen Wahlgang eine sehr kostensparende und effiziente Durchführung der Wahl ermöglicht.

Die Auszählung und Auswertung der abgegebenen Stimmen würde gegenüber dem bisherigen Verfahren nur geringfügig mehr Zeit in Anspruch nehmen, da nur ein kleiner Teil der Wähler die Option, die Stimme in eine Erstpräferenz und eine Zweitpräferenz aufzusplitten, überhaupt wahrnehmen wird. Zum einen ist es für die Wähler einer großen Partei (CDU, CSU oder SPD) gar nicht erforderlich, eine Zweitpräferenzstimme zu vergeben, da ihre Partei mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit die 5%-Hürde überspringen wird. Der Anteil jener Wähler, für die die Wahrnehmung der Stimmweitergabe-Option überhaupt theoretisch von Interesse ist, dürfte also typischerweise nur bei maximal 10 bis 20 Prozent liegen. Aber auch für einen Teil dieser Wähler wird die Wahrnehmung der Stimmweitergabe-Option nicht interessant sein, weil sie neben ihrer Lieblingspartei keine andere Partei als wählbar erachten. Diese beiden Effekte zusammengenommen würden unserer Schätzung nach dazu führen, daß im Durchschnitt nicht mehr als 10 Prozent der abgegebenen Stimmzettel überhaupt mehr als eine Parteipräferenz enthalten.

Daraus resultiert ein nur unwesentlich höherer Auszählaufwand, wie im folgenden anhand eines Zahlenbeispiels dargestellt werden soll. In einem durchschnittlich großen Wahlbezirk mit 1.000 Wahlberechtigten würden bei einer 80%igen Wahlbeteiligung 800 Stimmzettel abgegeben werden. Davon würden gemäß des oben genannten 10-Prozent-Schätzwertes maximal 80 Stimmzettel eine Zweitpräferenz tragen. Diese Stimmzettel müßten in einem getrennten Auszählgang ausgewertet werden, wo die verschiedenen Stimmkombinationen erfaßt werden. Da jedoch bestimmte Kombinationen wie z.B. "F.D.P./ CDU" oder "Grüne/ SPD" gehäuft auftreten würden, ist damit zu rechnen, daß die Zahl der gewählten verschiedenartigen Parteikombinationen im überschaubaren Rahmen bleibt (also daß z.B. in unserem Beispiel-Wahlbezirk insgesamt nur 20 unterschiedliche Kombinationen vorkommen). Die Wahlvorstände würden dann nicht nur die homogenen Stimmen (welche nur eine Präferenzstimme enthalten) an ihre Kreiswahlleiter melden, sondern zusätzlich die Ergebnisse der heterogenen Stimmen (mit zwei Präferenzstimmen) bekanntgeben. Nur in diesen zwei Punkten also - Extraauszählung von ein paar dutzend Stimmzetteln pro Wahllokal sowie getrennte Übermittlung der heterogenen Stimmen - ist überhaupt ein zusätzlicher Aufwand bei der Auszählung gegeben. Die Weiterbearbeitung der Daten und die Zusammenfassung der Ergebnisse auf Kreis-, Landes- und Bundesebene würde wie bisher auch schon mit Hilfe moderner EDV vonstatten gehen, so daß alle neu hereinkommenden Auszählungsergebnisse in Sekundenschnelle auf ihre Konsequenzen hinsichtlich der Stimmweitergabe überprüft werden und sofort ein aktualisiertes (vorläufiges) Endergebnis präsentiert werden kann.

Ob eine verlängerte Auszählzeit überhaupt zu einer späteren Bekanntgabe des vorläufigen amtlichen Endergebnisses führen würde, darf bezweifelt werden, da der Eintritt dieses Ereignisses erfahrungsgemäß nicht von der durchschnittlichen Auszählzeit, sondern von der Situation in einem oder zwei einzelnen Wahlkreisen abhängt, wo spezifische Pannen oder Probleme - möglicherweise wiederum von einem einzigen Auszählbezirk verursacht - aufgetreten sind. Die Benennung der offensichtlichen Wahlsieger durch die Medien dürfte in vielen Fällen dank des neuen Wahlsystems sogar früher möglich sein als bisher. Wo nämlich bisher der Ausgang einer Wahl oft genug davon abhing, ob eine Partei die 5-Prozent-Hürde gemeistert hatte oder nicht, wäre eine solche Frage nunmehr von nebensächlicher Bedeutung, da z.B. 4,9% der Stimmen nicht mehr bei der Mandatsberechnung verlorengehen würden, sondern - demoskopisch zu einem gewissen Grad vorhersehbar - auf bestimmte andere Parteien übertragen werden würden.

Wie mit den obenstehenden Ausführungen deutlich geworden sein sollte, ist die gelegentlich geäußerte Befürchtung, daß dieses Wahlverfahren "die Wahlvorstände vor fast unlösbare Aufgaben stellen würde" (Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl., 2002, 6 BWG Rn. 17), nicht mehr haltbar. Jede Kommunalwahl, die die Elemente des Panaschierens und Kumulierens (d.h. des Aufteilens bzw. Anhäufens mehrerer Stimmen zwischen verschiedenen Kandidaten bzw. Parteien) kennt, dürfte einen höheren Auszählaufwand erfordern als die hier skizzierte Wahlrechtsänderung.

Außerdem wird das gegenüber dem Präferenzstimmverfahren vorgebrachte Inpraktikabilitäts-Argument allein schon dadurch widerlegt, daß im Ausland solche Wahlverfahren schon sehr lange sehr erfolgreich angewendet werden. Angelsächsische Länder wie Australien oder Irland haben jahrzehntelange Erfahrungen mit Alternativstimmen- bzw. STV-Wahlverfahren ("Single Transferable Votes", d.h. Wahlsystemen mit übertragbaren Stimmen) vorzuweisen. In der kanadischen Provinz British Columbia läuft derzeit eine vom Parlament initiierte Volksabstimmung, die die Einführung des irischen Wahlsystems zum Ziel hat. Obwohl diese praxiserprobten STV-Wahlsysteme gegenüber unserem oben vorgestellten Wahlverfahren in der Regel viel kompliziertere Ausgestaltungsdetails aufweisen (in Australien beispielsweise muß der Wähler sämtlichen Kandidaten einen Präferenzrang zuweisen, und in Irland werden nicht nur Stimmen von erfolglosen, sondern auch von erfolgreichen Kandidaten übertragen), gibt es keine Zweifel an der Praktikabilität derartiger Wahlsysteme. Warum ausgerechnet deutsche Wähler bzw. deutsche Wahlvorstände mit einem Präferenzstimmenverfahren überfordert sein sollen, ist für uns nicht erkennbar.



(3) Verfassungsrechtliche Bewertung der unkompensierten Sperrklausel sowie der kompensatorischen Wahlrechtsänderung

Reformvorschläge, die in Zusammenhang mit den Nebenwirkungen der Sperrklausel gemacht werden, sind in der Vergangenheit gern mit dem Hinweis auf den grundsätzlichen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers als verfassungsrechtlich irrelevant abgetan worden. Aber ist dieser behauptete gesetzgeberische Gestaltungsspielraum tatsächlich vorhanden? Festzuhalten bleibt:

Der Gesetzgeber hat einen Gestaltungsspielraum bezüglich der konkreten Höhe des Sperrklausel-Quorums, sofern bestimmte - vom Bundesverfassungsgericht vorgegebene - Werte nicht überschritten werden. Dies begründet aber nicht auch (automatisch) einen Gestaltungsspielraum hinsichtlich anderer Ausgestaltungsdetails des Wahlrechts.

Grundsätzlich ist dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum bei der Erstellung von Gesetzen und Verordnungen zuzubilligen, der lediglich durch die Verfassung selbst eingeschränkt wird. Wenn - beispielsweise durch Verfassungsgerichtssprechung - die Grenze des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums für einen bestimmten Parameter eingeengt worden ist, so ist damit allerdings noch kein Freibrief für gesetzgeberisches Handeln außerhalb dieses Parameters begründet, weil ja nicht auszuschließen ist, daß das gesetzgeberische Handeln an anderer Stelle die von der Verfassung vorgegebenen Grenzen überschreiten könnte. Wenn folglich durch das Verfassungsgericht die maximal zulässige Höhe des Sperrklausel-Quorums definiert worden ist, so bleibt es dem Gesetzgeber zwar unbelassen, ein zahlenmäßig niedrigeres Quorum festzuschreiben - doch der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bezieht sich dabei einzig und allein auf eine eventuelle Variation dieses einen Parameters. Für jedes andere Ausgestaltungsdetail des Wahlrechts hingegen gilt, daß es auch weiterhin nicht mit den Verfassungsgrundsätzen kollidieren darf.

Wenn zwecks Erreichung eines Verfassungsziels ein anderes Verfassungsziel verletzt wird, so darf dies nicht willkürlich erfolgen. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers findet seine Grenzen dort, wo das als minderwertiger erachtete Verfassungsziel verletzt wird, ohne daß dadurch die Erreichung des als höherwertiger erachteten Verfassungszieles gefördert wird.

Das Bundesverfassungsgericht hat ausgeführt, daß Eingriffe in die Erfolgswertgleichheit der Stimmen bzw. die Chancengleichheit der Parteien (in Analogie wäre hinzuzufügen: auch in die Freiheit der Wahl) nur in dem Maße erfolgen dürfen, wie das Ziel der Stabilisierung der Demokratie nicht auf einem anderen Wege erreicht werden kann (vgl. BVerfGE 6, 84 (92 ff.), 'Sperrklausel', vom 23.1.1957 sowie BVerfGE 51, 222 (233), '5%-Klausel', vom 22.5.1979). Dies bedeutet im Umkehrschluß: Wenn sich das Ziel der Stabilisierung der Demokratie genauso gut auf einem anderen Weg erreichen läßt, welcher die Grundrechte weniger stark einschränkt, dann ist der jetzige - rigidere - Weg verfassungswidrig.

Wie weiter oben (Punkt 2) bereits gezeigt worden ist, könnte die Freiheit der Wahl, welche durch die Einführung der Sperrklausel mitverletzt worden ist, tatsächlich durch eine geeignete Ausgestaltung des Wahlrechts unter Beibehaltung der 5%-Klausel weitgehend wiederhergestellt werden. Da somit die technische Realisierbarkeit des Vorhabens bejaht werden kann, bliebe nur zu prüfen, ob es sonstige Gründe gibt, die eine Wiederherstellung dieses Grundrechts verhindern. Wie bereits ausgeführt worden ist, können diese Gründe nur in einem höherrangigen Verfassungsziel zu suchen sein, und hier kommt wiederum nur das Ziel einer Stabilität des politischen Systems in Betracht, mit dem ja auch die Existenz der Sperrklausel und die daraus resultierenden Differenzierungen im Erfolgswert der Stimmen gerechtfertigt werden.

Im Zusammenhang mit der Sperrklausel-Frage wird politische Stabilität zwar vorwiegend als die Konzentration der politischen Macht auf wenige Parteien interpretiert, doch ist dies in Wirklichkeit ja nur eine der Komponenten politischer Stabilität. Es muß beispielsweise auch gewährleistet sein, daß sich die Staatsbürger in den politischen Parteien wiederfinden und sich mit diesen identifizieren können. Ein System, in dem eine politische Kaste eine Politik betreibt, die wenig Rückhalt in der Bevölkerung genießt, würde man kaum als "politisch stabil" bezeichnen können. Wenn es zwischen Berufspolitikern und Neueinsteigern bzw. zwischen etablierten und neuen Parteien eine zu geringe Durchlässigkeit im Sinne eines zu geringen Austauschs gibt, führt dies zu einer Entfremdung zwischen den Bürgern und ihren Repräsentanten, was dem eigentlichen Geist einer repräsentativen Demokratie entgegenläuft und diese unterhöhlt. Spürbares Zeichen ein solcher Entfremdung ist die seit längerem zu beobachtende Politikmüdigkeit sowie die tendenziell sinkende Wahlbeteiligung. Im gleitenden Durchschnitt (jeweils drei Wahlen zusammengefaßt) zeigt sich für die Wahlen in Deutschland die folgende Entwicklung der Wahlbeteiligung in den letzten dreißig Jahren (beginnend mit der Periode 1969/1976): 89,5% - 90,1% - 89,5% - 87,4% - 83,8% - 81,4% - 79,6% - 80,0%.

Bei unzureichender Erneuerungsfähigkeit der Parteien und ihrer Repräsentanten läuft das politische System Gefahr, auf neue Herausforderungen nicht flexibel genug reagieren zu können. Die Sperrklausel in ihrer jetzigen, unkompensierten Form besitzt eine konservierende Wirkung zugunsten des Status quo, wobei "konservierend" aber keineswegs mit "stabilisierend" gleichzusetzen ist, sondern unter Umständen sogar das genaue Gegenteil bedeuten kann. Je länger bei veränderten Rahmenbedingungen auf alten Mustern beharrt wird und je länger die nötigen Anpassungen hinausgezögert werden, desto abrupter werden sie sich schließlich Bahn brechen - oft gerade auch auf außerparlamentarischem Wege. Aus Sicht einer stabilen Demokratie sind deshalb "Evolutionen" immer "Revolutionen" vorzuziehen. In diesem Sinne fördert die unkompensierte Sperrklausel nicht die politische Stabilität, sondern gefährdet sie.

Während der Schutz vor Parteienzersplitterung und die Sicherstellung der Arbeitsfähigkeit des Parlaments bereits durch die Hauptwirkung der Sperrklausel erfolgt (die dafür sorgt, daß nur ausreichend starke Parteien in die parlamentarische Arbeit eingebunden werden), ist mit der sogenannten Vorwirkung der Sperrklausel (in deren Zuge es wie beschrieben bei einem Teil der Wähler zu einer massiven Beschränkung der Freiheit der Wahl kommt) keine eigenständige Schutzwirkung hinsichtlich einer Stabilisierung der Demokratie verbunden. Es sind vielmehr destabilisierende Auswirkungen auf das politische System zu erwarten. Damit entfällt jegliche Legitimation für eine fortgesetzte Verletzung des Grundrechts auf Freiheit der Wahl, wie sie bislang durch die unkompensierte Sperrklausel-Regelung erfolgte. Man könnte im Gegenteil sogar die Ansicht vertreten, daß der Gesetzgeber schon allein aus diesem Grunde verpflichtet sein müßte, eine kompensierte Sperrklausel-Regelung einzuführen, um der Verfassung genüge zu tun.

Fazit: Die Hauptwirkung der 5%-Klausel stabilisiert die Demokratie, die Vorwirkung untergräbt diese Stabilität. Nur ein System, bei dem das Wahlergebnis ein wahrheitsgemäßes, ungefiltertes Bild der Wählerpräferenzen liefert, kann auf Dauer wirklich stabil sein. Ein politisches System, welches systematisch die Stimmen bestimmter Wähler und Wählergruppen bei der Mandatsverteilung ignoriert, verliert das Vertrauen dieser Wähler, deren Grundrechte in unzulässiger (weil vermeidbarer!) Weise beschnitten werden. Um der Verfassung genüge zu tun, muß zum einen der Hauptzweck der Sperrklausel verfolgt werden, zum anderen aber deren Vorwirkung eliminiert werden. Beide Forderungen ergeben sich aus demselben Ziel. Das Ziel der Stabilisierung der Demokratie ist keine Kann-Vorschrift, die nach Belieben mal verfolgt werden kann und mal nicht. Das Stabilisierungsgebot - so die bisherige Argumentation des Bundesverfassungsgerichts - ergibt sich vielmehr aus der Verfassung; und wenn die Verfassung nach einer Sperrklausel oder einer vergleichbaren Regelung verlangt, so muß sie strenggenommen auch nach einer Kompensation der demokratiegefährdenden Nebenwirkungen einer solchen Regelung verlangen.

Ein allgemeiner (sprich: unbeschränkter) Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers im Bereich des Wahlrechts besteht also nicht. Wie gezeigt wurde, sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers hinsichtlich einer Sperrklausel-Regelung vielmehr enge Grenzen gesetzt. Mit der zur Zeit herrschenden Ausgestaltung der Sperrklausel als unkompensierte Sperrklausel werden diese Grenzen überschritten.

Ich hoffe, daß es mir mit dieser vertiefenden Darstellung unserer Positionen gelungen ist, die in Ihrem Schreiben aufgeworfenen Fragen zufriedenstellend zu beantworten. Für eventuelle Rückfragen stehen Gerhard Kottschlag und ich Ihnen jederzeit gern zur Verfügung. Auch würden wir uns freuen, wenn die Möglichkeit besteht, im Rahmen einer mündlichen Verhandlung unsere Beschwerde zu begründen.

Mit freundlichen Grüßen

Unterschrift

Dr. Björn Benken



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